Що заважає Україні економити
Провідні країни світу систематично переглядають свої державні видатки заради підвищення ефективності витрат. Україна за роки незалежності не робила це жодного разу. Час настав. Результати можуть стати вражаючими.
Протягом 1990-2007 років щонайменше 20 країн ОЕСР провели реформи державних видатків. Причому за цей час Норвегія та Швеція переглядали їх двічі.
З року в рік уряди багатьох держав продовжують підтримувати результати реформ за допомогою цілої низки фіскальних правил.
Україна не проводила системного перегляду державних видатків жодного разу за часи незалежності. Необхідність їх скорочення та підвищення адресності уряд декларує у різних програмних документах не один рік. Однак результати — доволі скромні. Як це відбувалося у світі і чому не виходить в України?
Як їм це вдалося
Першим прикладом масштабних інституційних перетворень стали реформи в Новій Зеландії наприкінці 1980-х років. Пізніше досвід цієї країни використовували уряди багатьох країн. Запорукою успішності реформ стали три складові.
1. Відокремлення формування політики від її реалізації — цілі політики формуються із залученням широкого кола зацікавлених сторін за участю політиків на міністерських посадах, а урядові виконавці втілюють їх в життя.
На законодавчому рівні така модель вже застосовується шляхом введення посад державних секретарів (виконавці) на додачу до міністрів (політиків).
2. Створення конкурентного середовища між державними інститутами та між державними інститутами і приватним сектором.
3. Впровадження середньострокового бюджетування, орієнтованого на результат.
Фінансова криза 2008-2009 років спричинила хвилю фіскальної консолідації. Перед урядами постала гостра потреба скорочувати дефіцити бюджету та боргове навантаження, збільшувати витрати на подолання наслідків кризи.
Підходи до переглядів державних видаткових програм у різних країнах були різні, але жоден не передбачав пропорційного скорочення усіх видатків без винятку.
Одну з найбільш радикальних за результативністю та швидкістю реформ державних видатків провели в Литві з 2009 року по 2013 рік. В результаті обсяг державних видатків там скоротився на 9,5 процентного пункту ВВП.
Великобританія у 2010 році реалізувала проект "Велике суспільство": визначила в його межах перелік громадських послуг, які держава може надавати у партнерстві з громадянами, громадськими організаціями чи приватним сектором.
У Канаді та Великобританії до процесу оцінки та перегляду видатків залучалися представники приватного сектору, академічні дослідники та незалежні експерти. У Канаді державні програми переглядалися за шістьма критеріями оцінки.
Підхід канадців полягав у тому, щоб з'ясувати, наскільки програма взагалі відповідає інтересам суспільства, чи є необхідною роль держави у цій діяльності, чи можна виконувати цю функцію у партнерстві з волонтерами.
Програми оцінювалися і як потенційні кандидати на децентралізацію. Бралося до уваги і те, чи можна зробити ефективнішим виконання цих функцій державним сектором, і наскільки можлива їх реалізація при фіскальних обмеженнях.
Після такої переоцінки державні видатки скоротилися на понад 10 п. п. ВВП протягом 1994-1997 років. Федеральний бюджет у 1997-1998 роках уперше за 28 років став профіцитним і залишався збалансованим протягом 11 років.
До схожого результату слід прагнути Україні. Замість залучення "на проїдання" нового валютного боргу, за яким доведеться щороку сплачувати відсотки, слід переглянути видатки держави та спробувати досягти більшого меншим коштом.
Найбільше знизили видатки на соціальне забезпечення Литва — 5,1 п. п. ВВП та Фінляндія — 4,5 п. п. ВВП. Грузія та Італія найбільше зекономили на загальнодержавних функціях — 4,3 п. п. ВВП та 4,1 п. п. ВВП. Там витрати частково знижувалися завдяки скороченню платежів на обслуговування боргу.
У деяких країнах перегляд видатків став повторюваним. У Нідерландах перегляд та оцінка ефективності державних видатків проводиться кожних чотири роки.
У Канаді з 2009 року міністерства повинні визначати в межах свого бюджетного плану 5% найбільш пріоритетних та 5% найменш пріоритетних видатків. Це дозволяє у разі необхідності швидко "фільтрувати" малоефективні витрати.
Що заважає Україні: війна, криза, популізм
Не один рік український уряд говорить про необхідність провести реформу державних фінансів, оптимізувати видатки, виконати рекомендації МВФ та Світового банку щодо підвищення адресності соціальних виплат.
За офіційними даними, державні видатки з року в рік не залишалися статичними. Більшість з них таки скорочувалися щодо ВВП. Однак порівняно з іншими країнами, особливо країнами з середніми доходами, рівень державних видатків в Україні доволі високий. У 2015 році він становив 44% ВВП, у бюджет на 2017 рік закладений рівень перерозподілу ВВП через держбюджет становить 43%.
Така ситуація склалася в Україні під впливом низки факторів: повільного плину реформ, кількох хвиль популістських рішень про підвищення мінімальних соціальних стандартів та економічних криз.
Економічний підйом 2001-2007 років сприяв збільшенню бюджетних надходжень, але державні видатки у цей період переважно зростали навіть швидше, ніж номінальний ВВП. Як наслідок, сукупно видатки відносно ВВП зросли з 36,3% ВВП у 2001 році до 43,3% ВВП у 2007 році, тобто на 7 п. п. ВВП.
Цю тенденцію пришвидшували часті вибори у 2004-2009 роках, перед якими влада збільшувала соціальні виплати та інші видатки, намагаючись отримати електоральну підтримку. У результаті частка соціальних видатків у структурі державних витрат зросла з 14,8% ВВП у 2001 році до 20% ВВП у 2006 році.
З початком світової фінансової кризи у 2008-2009 роках темпи зростання економіки уповільнилися, відбулася девальвація національної валюти. Доходи бюджету знизилися, і уряд був змушений переглядати бюджетні видатки.
У цей час Україна нарощувала борги для здійснення цих видатків, бюджет був хронічно дефіцитним. Влада зменшила бюджетну підтримку економічної діяльності, проте видатки на соціальне забезпечення продовжували зростати.
У 2009-2010 роках обсяг державних соціальних видатків досяг 23% ВВП через швидші темпи росту соціальних стандартів, ніж темпи росту номінального ВВП.
Подолання наслідків банківської кризи потребувало додаткових ресурсів, а зволікання з реформами в енергетичному секторі разом із зростанням цін на імпортний газ призвело до утворення квазіфіскального дефіциту "Нафтогазу".
У 2013 році загальний обсяг видатків сектору загального державного управління сягнув 48% ВВП, а з урахуванням витрат на підтримку "Нафтогазу" — 50% ВВП.
У 2014 році ситуацію ускладнила девальвація гривні, яка призвела до стрімкого підвищення витрат на обслуговування державного боргу — з 3% до 5% ВВП.
Через невідповідність внутрішніх тарифів ціні імпортного газу довелося збільшувати підтримку "Нафтогазу", в тому числі — на обслуговування його боргів. У 2014 році допомога компанії коштувала державі 5% ВВП.
Навесні 2014 року Національна комісія, що здійснює регулювання у сфері енергетики, підвищила з 1 травня 2014 року роздрібні ціни на газ для населення. Це рішення стало першим кроком на шляху приведення тарифів на газ та інші житлово-комунальні послуги до економічно обґрунтованих.
Завдяки поетапному підвищенню тарифів у 2014-2015 роках вдалося скоротити видатки держави на підтримку "Нафтогазу", незважаючи на різке збільшення бюджетних видатків на субсидіювання населення.
У 2015 році уряд вдався до ще одного заходу з економії. Мінфін не індексував зарплати бюджетників та соціальні видатки на рівень інфляції, і обсяг державних витрат в кінці року становив 43,3%. Завдяки цьому соціальні видатки знизилися на 5 п. п. ВВП. Втім, такий захід був вимушеним — з'явилися нові витрати. Через військову агресію з боку Росії Україна стала більше витрачати на оборону
Досі уряд скорочував видатки завдяки інфляції та підвищенню ціни на газ, а не через якісні структурні реформи. Якщо держава зважиться на задекларовані зміни, то може зекономити ще мінімум 2,42% ВВП або 46,6 млрд грн.
Втім, ці обсяги економії не враховують витрат на реформування: законодавчу підтримку, навчання персоналу, інформування населення. Можуть бути виявлені програми, які потребуватимуть більше ресурсів. Найбільший потенціал для економії — у видатках на охорону здоров'я, освіту, соціальні виплати.
Реформа державних видатків потребує нагальних дій у кількох напрямках.
Передусім, потрібні зміни в управлінні державними фінансами. Слід визначити пріоритетні напрямки видатків, провести аудит держпрограм, перейти на середньострокове планування і ввести фіскальні правила щодо видатків. Наприклад, встановити ліміт на темпи щорічного зростання видатків.
Структурні галузеві перетворення передбачають оптимізацію мережі, перепрофілювання державних установ у сферах освіти, охорони здоров'я та соціального захисту. Варто змінити підходи до їх фінансування: виділяти кошти залежно від результатів їх діяльності, а не просто на підтримку інфраструктури. Одне з основних завдань — впровадження мотиваційних схем оплати праці.
Також необхідна інформаційна та комунікаційна підтримка реформи, публічний діалог з українцям про те, що відбувається. Непопулярні рішення повинні балансуватися популярними. Наприклад, скасування універсальних пільг мусить проходити в унісон з призначенням адресної допомоги тим, хто її потребує.
Паралельно повинні впроваджуватися інформаційні технології: електронне урядування, синхронізація баз даних бенефіціарів соціальних допомог.
Зовнішня підтримка реформи видатків передбачає використання технічної допомоги від міжнародних фінансових та донорських організацій, залучення недержавних громадських організацій та експертів.
Від того, наскільки швидко та політично злагоджено вдасться виконати ці рекомендації, залежить те, наскільки бюджет буде збалансованим, а державні послуги та допомоги — якісними та конкурентоздатними.
Ірина Піонтківська, старший економіст Центру економічної стратегії, для Економічна Правда
